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N° 64 - Mars-Août 2020 Consult a
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Droit Immobilier

Antennes imposées à Neuchâtel

Dans un arrêt récent (du 30 septembre 2019, ATC 1_C643/2018) le Tribunal fédéral vient de mettre à mal l’autonomie communale en imposant à la Ville de Neuchâtel, malgré l’opposition formelle de cette dernière, l

Me Patrick Blaser, avocat, associé de l’Etude Borel & Barbey, Genève.

En substance le Tribunal fédéral a confirmé par son arrêt que l’autonomie communale dont bénéficie les autorités communales neuchâteloises et l’appréciation de ces dernières quant à l’esthétique des antennes de téléphonie mobile ne pèsent pas lourd au regard de l’obligation légale sur le plan fédéral d’assurer une couverture de télécommunication suffisante sur l’ensemble du pays.
En bref, selon le Tribunal fédéral, l’intérêt à pouvoir obtenir une couverture générale pour les télécommunications sur l’ensemble du territoire l’emporte largement sur les critères esthétiques et d’intégration que pourraient soulever les autorités communales à l’encontre d’un projet d’installation d’antenne de téléphonie mobile sur leur Commune.

Saga judiciaire à Neuchâtel autour du stade de la Maladière

Dans le cas d’espèce jugé par le Tribunal fédéral, deux opérateurs de téléphonie mobile avaient déposé, en 2014 déjà!, une demande de permis de construire portant sur l’installation de plateformes de téléphonie mobile sur deux pylônes d’éclairage du stade de la Maladière.
Et cela au grand dam de la Ville de Neuchâtel, et d’une association de quartier, qui a refusé d’accorder les autorisations sollicitées aux motifs que:
• les installations projetées étaient inesthétiques;
• elles ne s’intégraient pas sur le site puisqu’elles péjoraient l’allure des mâts du stade la Maladière;
• le stade de la Maladière avait fait l’objet de plusieurs distinctions en raison de son architecture particulière qui doit être maintenue en l’état.
Sur recours contre cette décision, le Conseil d’Etat du canton de Neuchâtel a confirmé la décision de la Ville de Neuchâtel.
Cette décision du Conseil d’Etat a toutefois été annulée par le Tribunal cantonal de Neuchâtel par arrêt du 7 novembre 2018.
La Ville de Neuchâtel a dès lors été contrainte d’interjeter recours contre cet arrêt cantonal auprès du Tribunal fédéral pour en obtenir l’annulation et, par voie de conséquence, de faire valider sa décision de refuser d’autoriser les antennes litigieuses.

La Ville de Neuchâtel n’était pas en panne d’arguments

A l’appui de son recours, la Ville de Neuchâtel a fait valoir que:
• l’arrêt du Tribunal cantonal de Neuchâtel violait l’autonomie communale dont la Ville de Neuchâtel bénéficie en matière d’aménagement du territoire et en droit de la construction;
• l’arrêt querellé ne respectait pas le pouvoir d’appréciation dont jouit la Ville de Neuchâtel lui permettant de juger elle-même si l’installation projetée était, ou non, conforme aux prescriptions existantes en matière d’esthétique et d’intégration dans le milieu bâti.

L’autonomie communale: un droit … sans portée?

Dans son arrêt le Tribunal fédéral a commencé par donner un magistral cours de droit sur l’autonomie communale qui mérite d’être rapporté et … retenu!
S’agissant en effet de déterminer la portée à donner à l’autonomie communale dont jouit la Ville de Neuchâtel, le Tribunal fédéral a admis qu’en droit cantonal neuchâtelois les communes, dont la Ville de Neuchâtel, bénéficient d’un pouvoir d’appréciation suffisamment important dans l’élaboration
et l’adoption de plans d’aménagement et des règlements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie protégée par le droit constitutionnel.
Cela a pour conséquence que l’autorité communale bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation dans l’interprétation de sa règlementation en matière de construction, que l’instance cantonale de recours ne doit contrôler qu’avec retenue.
Dans ce cadre, et selon une jurisprudence constante, l’instance cantonale de recours ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité communale que si l’autorité communale a manifestement excédé les limites de son pouvoir d’appréciation:
• en étant notamment guidée par des considérations étrangères à la règlementation pertinente;
• ou en ne tenant pas suffisamment compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à l’instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en matière d’aménagement du territoire;
• ainsi qu’en contrevenant au droit supérieur, en violant les principes constitutionnels d’égalité de traitement et de proportionnalité;
• ou en étant objectivement insoutenable, et partant arbitraire.
De son côté le Tribunal fédéral, s’agissant de statuer sur un recours fondé sur une violation par le Tribunal cantonal de l’autonomie communale, ne revoit la décision cantonale querellée que sous l’angle de l’arbitraire, à savoir lorsque cette décision:
• apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective;
• ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d’un droit certain.
Dans le cadre de son autonomie communale, l’autorité communale a par conséquent un certain pouvoir d’appréciation pour juger si le projet qui lui est soumis est conforme aux prescriptions existantes en matière d’esthétique et d’intégration dans le milieu bâti.
Dans ce cadre les autorités, chargées de veiller à la préservation du paysage et à l’intégration de tout projet dans le paysage, ne peuvent toutefois refuser un projet que lorsque ce dernier porte une atteinte grave à un paysage d’une valeur particulière.

Autonomie communale et antennes de téléphonie mobile: compatibles?

En ce qui concerne spécifiquement les installations de téléphonie mobile, celles-ci peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou communales d’esthétique ou d’intégration.
Dans ce cadre l’autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation.
Par ailleurs, l’autorité doit appliquer les normes d’esthétique et d’intégration:
• dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral, notamment celui de l’environnement et celui des télécommunications;
• en tenant compte:
• de l’intérêt à disposer d’un réseau de téléphonie de bonne qualité;
• d’une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile;
• en ne rendant, en outre, pas impossible ni compliqué à l’excès la réalisation de l’obligation de couverture qui incombe à l’opérateur en vertu du droit fédéral.
Dans le cas d’espèce la Ville de Neuchâtel a refusé le projet de téléphonie mobile aux motifs que:
• les plateformes projetées étaient trop visibles de telle sorte qu’elles péjoraient fortement l’allure des mâts d’éclairage du stade la Maladière devant leur servir de support;
• en particulier les mâts en question n’auraient plus la «transparence et la légèreté» telles qu’imaginées par les concepteurs du stade de la Maladière dont la construction a été récompensée par des prix internationaux d’architecture.
En bref, les installations projetées souffraient, selon la Ville de Neuchâtel, d’un défaut majeur d’intégration.

L’obligation de couverture pour la téléphonie mobile l’emporte sur l’autonomie communale
Le Tribunal fédéral a admis dans le cas d’espèce les griefs liés au défaut d’esthétique et d’intégration du projet.
Mais cela ne lui paraît pas être une motivation suffisante pour ne pas l’autoriser.
En effet, l’autorité n’a pas tenu compte de l’obligation de couverture qui incombe aux opérateurs de téléphonie mobile.
Dans ce cadre, il appartenait à l’autorité de ne pas refuser purement et simplement le projet, mais il lui incombait de collaborer à la recherche de solutions alternatives praticables en zone constructible.
Ce que, selon le Tribunal fédéral, la ville de Neuchâtel n’aurait pas suffisamment fait en l’espèce, se contentant d’indiquer que l’installation pouvait trouver sa place ailleurs dans le quartier, mais sans indiquer où.
Il découle de ce qui précède que le Tribunal fédéral a jugé que c’était à bon droit que le Tribunal cantonal de Neuchâtel avait annulé la décision de la Ville de Neuchâtel refusant de délivrer l’autorisation de construire sollicitée par les opérateurs de téléphonie mobile.
Il résulte de cet arrêt du Tribunal fédéral, comme d’un précédent d’ailleurs (du 9 décembre 2015, 1C_49/2015), que le droit d’une Commune de s’opposer à un projet d’installation de téléphonie mobile sur son territoire, fondée sur son autonomie communale, est des plus limité.
Pire: il appartient même à la Commune concernée de proposer elle-même aux opérateurs des solutions alternatives dans la mesure où le projet présenté lui parait inesthétique et mal intégré au milieu bâti.
A défaut d’une telle alternative la Commune ne pourra pas valablement refuser le projet tel qu’il lui a été soumis.

Patrick Blaser
Avocat associé de l’Etude Borel & Barbey, Genève
Juge au Tribunal administratif de première instance
patrick.blaser@borel-barbey.ch